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2021年5月13日。
2021年5月13日，义乌市颁布了一份农村土地制度改革试点工作领导小组文件，即义土改【2020】1号文件，关于印发《义乌市农村有机更新实施办法（试行）》的通知，简称84.5。
全国人民代表大会开幕。 2010年中央一号文件强农惠农政策很多，依然是两会上代表委员关注的焦点。土地为载体的社会经济发展，在“3农村”土地不能分开，当年的不仅是农村土地管理的宏观指导思想的第一个文件，约1200字的长度，并取得了土地管理的明确要求，主要包括：土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设，努力建设高标准农田，稳定和完善农村基本经营制度，有序的农村土地管理制度改革，促进城镇化发展的体制机制创新，支持“三农“土地政策。
中央一号文件发出引起关注，话题也导致有关土地管理的内容相关研究领域的理论思考和讨论，本文基于国内权威专家媒体报道，专家热概述主题在其理论观点，希望能给读者一些参考。
2010中央一号文件亮点纷呈，“稳粮保供给，加大惠民生和促进改革统筹，强基增后劲”的20字基本思路方法。这是第一次在文件名中，突出城乡“概念，强调”总量持续增加，稳步提高，首次提出要在三年内消除基础金融服务的差距在农村投资“三农” “第一次，首次林业和畜牧业，抗旱节水设备纳入补贴范围的第一次提到了”新生代农民工“的概念，依此类推。专家认为，强力推动资源要素向农村配置是其最大的亮点。
城市和农村地区，着眼于加快发展的小型，中型城市和小城镇
今年的中央一号文件解决“三农”问题统筹城乡发展的新理念，推动了全镇，为保持经济平稳较快发展的持久动力。在推进城市化的发展，突出重点，推进体制机制创新，重点是加快小型和中型城市和小城镇的发展，方向是提高城镇化水平和发展质量。建议在本文中三大措施，促进城市化的发展：促进符合条件的农业转移人口在城镇落户，并享受当地居民同样的权利和利益，鼓励有条件的城市将有稳定的工作和一定的数量多年居住在城市的农民工逐步纳入城镇住房保障体系，土地政策的实施，有利于小型，中型城市和小城镇建设，财政政策，投资和融资政策的发展。
专家们普遍认为，人口城镇化是统筹城乡发展的一项重大改革，但也促进城市化的发展是一大亮点。叶兴庆指出，国务院研究室农村司巡视员，中央出台了多项政策，包括转移的产业，土地小型和中型城市和小城镇倾斜已作出安排，为未来步实施政策的过程中，小型和中型城市和小城镇发展将进入一个黄金时期。
农民问题，中国农业大学教授，博士生导师朱祁镇教授独到的见解研究所主任。与此相对应，在农村种田的农民也需要激励机制和安全策略。他认为，目前最大的农业危机是一个巨大的损失，农村劳动力，农村的年轻人不想不种田，这是更可怕的耕地流失。只有让养殖也获得了更高的收入，以加快城镇化，一部分优秀的年轻人愿意留在农村经营土地。他建议，发展劳动密集的农业，恢复一部分传统种植，发展乡村旅游等第三产业，既增加收入，但也是解决农村就业问题。
2010年中央一号文件，以及2009年中央经济工作会议和中央农村工作会议，提出了城市化的发展，“中小城市和小城镇协调发展，当前应重点加强小型，中型城市和小城镇的发展。“，办公室主任，中央农村工作领导小组副组长陈锡文指出，小型和中型城市小城镇将是中国城市化发展的重点。他进一步分析，城市化和城市化的概念，在英语中没有什么区别，但在中国，除了城市之外，还有一类称为镇，略小于“城市”。中央明确提出走中国特色的城镇化道路，是指小型，中型城市和小城镇协调发展。他认为，下一步的重点，通过推进城镇化建设用地的年度分配，引导产业转移，加强中小规模的城市和小城镇基础设施建设和环境治理，提高综合承载能力小型，中型城市和小城镇，吸引非农产业在农村地区和农业人口。
郑风田教授，博士生导师，中国人民大学农业与农村发展学院院长助理，在城镇化发展战略，城市化的发展必须要思考新的方式，如在小城镇房产税试点，采取预防措施，以防止房地产泡沫的小城镇。
投入一个明确的方向和重点，重视耕地质量
文件强调国家继续加大农业和农村的投入，除了建议总继续稳步增加“12个字的要求，在制定三大支农资金来源的变化。该文件提出要确保财政支出优先支持农业和农村发展预算固定资产投资优先投向农业基础设施和农村民生工程，土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设，需要极大的努力，建设高标准农田，注重耕地质量建设，加大投入力度，安排中期和长期的政策性贷款，以支持农田排灌，土地整治，土壤改良，机耕道路和农田林网建设800个产粮大县的基本农田加快建成高标准农田。
农业部农村经济研究中心主任宋洪远指出，国家农业投入渠道，包括财政支农资金，投资在固定资产和土地出让收入预算三个方面，中央一号文件提出的“三项重点工作更加明确的方向和重点的农业基金投资。
中国农业大学，今天和明天，未来粮食市场的挑战非常严重，人们担心。他指出，国内粮食生产，增加耕地这里有没有回旋余地，同时，他还提出了一个值得深思的问题：“我们的许多耕地，至少有1/3的耕地，到欧洲和美国去'耕地'，因为质量不好。“可以说，中国正面临着粮食生产和生态保护的双重压力，土地。
据悉，截至2008年底，全国13个粮食主产省耕地面积占全国的64％，全国总播种面积的72％？谷物，谷物产量占全国的75％。今年的第一个文件支持的主要生产领域的政策措施主要包括2方面：加快起来建立和完善利益的主要粮食生产区域补偿系统，密切关注充分实施的国家新亿公斤粮食产能建设方案。管理司叶贞琴，农业部种植业部表示，今年将全面启动实施这一计划，重点是大规模开展高标准农田建设，建设一批高产稳产的粮食在800个产粮大县（场）。这是多年的时间最长，覆盖面最广的农田建设项目建设投资规模最大的。今年国家还将增加土壤有机质提升的支持力度的补贴计划，这是专项用于耕地质量建设的重大项目多年来罕见。
郑风田教授指出，今年的“努力建设高标准农田，专门写在第9个中央一号文件，其重要性高标准农田建设，通过实施综合治理。水田，森林道路，中低产田，建设旱涝保收，高产稳产，节水高效的标准化农田。他建议，资金安排重点向高标准农田建设，该项目布局重点的主要粮食产区。同时，他还主张摆脱高标准农田建设三大误区：首先，我们必须停止目前在许多领域的片面灌溉标准“井”它是实现高标准的现场施工。他认为这是一种短视的孩子和孙子吃米饭。其次，不仅要注重高标准农田建设，但也应注意的后续管理，建议实行“谁拿钱，谁经营，谁管理，谁受益”的原则，通过经济鼓励农民管理自己的。第三是改变现行的做法，过量施用化肥，提倡引导农民应用肥料改善土壤结构，改善食品安全。主张扩大测土配方施肥的数量，并建议进一步研究如何给予补贴，测土配方施肥。
加强土地承包经营权的管理和服务，加快农村土地所有权登记发证
中央一号文件强调，要加强土地经营权转让合同的管理和服务，健全流转市场，按照依法自愿有偿流转基础上发展多种形式的适度规模经营，也提出要全面落实土地承包面积，合同，证书，“家”的范围扩大到农村土地承包经营权登记试点，加快农村集体土地所有权，土地使用权，集体建设用地使用权的确权登记发证工作，纳入财政预算，力争3年认股权证确认的农村集体土地所有权的农民集体经济组织。
陈锡文表示，中国现在已经走有中国特色的农业现代化道路的关键时刻，路径有中国特色的农业现代化，主要表现在业务和规模化经营的形式，完善土地出让制度，专家说，应该鼓励土地使用权有偿转让根据的原则，明确所有权，稳定承包权，搞活使用权“和”按照依法，自愿，有偿“的合法化突破。同时，以稳定家庭联产承包责任制，鼓励土地向种田能手集中，鼓励实行土地股份合作制，让农民享受土地资产的长期收益。此外，还应当鼓励“四大”的使用权拍卖，合同期限适当延长。
中央一号文件农村土地所有权，张凤荣，中国土地学会的副理事长，中国农业大学在接受媒体记者说，解决所有权问题归根到底解决股权分配问题。在他看来，农村土地所有权的归属问题本质上是复杂的类别包括村民小组，村集体和农村集体土地。如果你想完全厘清这些权属问题，三年，也许不是很充裕。张凤荣，相对来说，农村集体拥有土地所有权登记发证工作量较少，毕竟，第一次全国土地调查工作的一部分已经完成。这部分土地使用权确权，集体建设用地使用权登记发证的工作量要大得多，情况比较复杂，这也可能是中央这有限的时间的原因。
规范在一个有序的方式改变农村土地管理制度改革
文件的要求，有序开展农村土地整治，城市城乡建设用地增减挂钩城乡建设用地增减挂钩整理后节约的土地仍然是农民集体所有的，以确保总规模的严格限制流量指标列入试点范围，统一管理，农村宅基地和村庄内的年度土地利用计划城乡建设用地不突破，耕地开垦，以确保质量，确保维护农民利益。按照严格审批，局部试点，封闭运行，风险控制的原则，规范农村土地管理制度改革。加快“土地管理法”的修订工作。
中国社会科学农村发展研究所研究员李国祥，十一届三中全会党的农村土地管理作出了一系列部署，从政策层面实现了突破，但法律方面做不动。从今年的头文件中表达的观点，强调“总规模的城乡建设用地突破”的原则，专门提到要加快土地管理法“，只有这样才能真正改革。
农村土地管理制度改革是今年中央一号文件的亮点之一。据了解，党的十一届三中全会后，提出要加快农村土地管理制度改革，浙江，成都，重庆等地开始土地改革试点。的第三次全会会议在党的陈陈锡文，媒体记者，指农村集体土地征用的问题，提出了在该地区的？？城市规划，建设农村集体土地占用批准的非公益性项目，由村集体租金，投资和其他形式的发展和管理的参与。根据城市规划以外的地区“和”非公益性“为前提与现有的法律规定，这一规定必须是一致的，突破并不大，他说，与渐进式改革，”土地管理法“也应该是。
专家为创新土地征用制度提出政策建议：明确界定“公共目的”的内涵和外延，明确界定政府土地征用权和征用范围，同时，它是必要允许集体建设用地直接进入市场，商业用地价格应该是市场的形成，建立全面，真实地反映了土地资源，资本的价格，价格和社会保障科学的地价评估体系征地补偿价格价格的基础上，同时，充分考虑土地补偿费在农村集体经济组织和农民的发展，提高征地补偿标准，在未来的收入补偿，社会保障，补偿和劳动力安置的基础上;福利占地面积？长期稳定的收入，让农民以土地入股的长远利益。
另外，今年的中央一号文件支持农民住房作为一项重大举措，以扩大内需需求的同时，鼓励建设农村金融机构对农民购买汽车和家电等消费信贷。教授郑风田住房的农户贷款是一个大的政策突破，这个政策如阿基米德支点，为了能够撬动农村消费市场。同时，他指出，很多地方在这方面是一个双赢的，在发生法律纠纷，处理麻烦。可以看出，相关法规应及时跟进，应加快相关法律法规的修订
土地制度作为我国基础性制度之一,自新中国成立以来,为适应经济社会发展对土地的利用和保护,土地制度经历了行政划拨、分离土地使用权和所有权、土地使用权有偿转让、
“三权分置”等多次变革,推动了城镇化、工业化和农业现代化的发展。改革开放40多年来,我国土地市场建设取得了重大进展,土地市场体系已基本形成。土地作为发展之根本,几千年来都是农民最基本的生产资料与生存保障,土地政策变迁旨在促进经济建设、解决土地粗放利用、保护耕地等问题,我国的土地政策经历了“扩张型
—
规范型
—
合理型
”的变化。新中国成立70多年以来,
我国的土地制度不断得到优化,关于我国土地制度的研究主要集中在产权变迁、农民权益等方面。土地制度改革的方向沿着
“要素整合
—
结构重组
—
功能优化
”的路径发展。改革开放以后,土地市场开始显现,市场化改革不断深入推进,土地市场制度发展重心从收益、产权转向价格、公共平台。自改革开放以来,我国土地市场的发展经历了“市场的辅助性作用”
—
“市场的基础性作用”
—
“市场的决定性作用”三个阶段。
基于已有研究对土地制度改革历程的划分存在差异性,本文在梳理文献的基础上,结合土地制度和土地市场,总结
70多年来我国土地制度与土地市场化发展的成功经验,为后续研究提供参考。
1、土地制度改革与土地市场演化历程
土地制度改革和土地市场化改革与经济发展密切相关,土地制度是激活经济活力的重要制度力量,我国独特的土地制度造就了地方政府以地谋发展的模式。有关我国土地制度变迁的研究比较丰富,而关于土地市场演进历程的研究存在不足,而且学界对于土地制度变迁的划分存在差异。本文将土地制度与土地市场相结合,在已有研究的基础上,将土地制度与土地市场化改革的历程划分为三个阶段,并构建土地制度变迁的逻辑框架。
1.1社会主义革命与建设时期(1949-1977年):从土地私有向计划管控转变
农村方面,
1950年,国家开始在农村开展土地改革,把没收来的土地分配给农民。1950-1953年,随着第一次土地改革的完成,我国粮食、棉花、油料产量的年均增长率分别提高了13%、43%、21%。1953年,我国开始实施第一个五年计划,开始进行社会化大生产;1956年,国家开始建立农业合作社,通过农业合作社来进行农业生产,土地以
集体经营为主,这是我国农村集体土地所有制的起源。
1958年,以农业合作社演化而来的人民公社正式诞生,在集体经营的基础上,土地农民所有逐步转为集体所有,这一系列的政策变迁都促进了农村经济的发展。
城市方面,城市土地使用实行租赁管理,使用者需缴纳租金。
1954年,随着社会主义公有制的确立,国家通过没收、赎买等多种形式将城市土地进行国有化,实行高度集中的计划管理模式。通过将
城市土地管理与计划经济相结合,城市土地配置便带有明显的
“三无”(无偿、无限期、无流动)特征,一直延续到改革开放之后的城市土地有偿使用制度改革。
1.2改革探索与发展时期(1978-2011年):从计划配置逐步转向市场配置
农村方面,
1978年以后,由村民自下而上探索的承包制逐渐打破了原来的集体经营模式,使得土地所有权与承包经营权发生分离,有效解决了人民公社制度下集体经营的弊端,极大地解放了农村生产力,逐渐拉开了土地市场化改革的序幕。1982年,《全国农村工作会议纪要》明确规定社员的承包地不得买卖、出租、转让与荒废,农村土地市场受到严格限制,不利于农村经济的发展。1988年,《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)规定土地使用权可以依
照法律规定进行转让,这意味着土地作为一种特殊的
“商品”可以进入市场交易,标志着土地市场走向法律化;随后《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)也做了相应的修订。
2008年,党的十七届三中全会提出允许农民开展多样化土地流转,鼓励经营形式多样化,并且还提出要逐步建立城乡统一的建设用地市场,加快了农村土地要素市场化改革的进程。
城市方面,
1981年,国有土地有偿使用的实践在深圳、合肥、抚顺、广州等地相继进行。土地有偿使用打破了原来行政划拨的方式,为土地制度改革提供了一定的经验,但未涉及土地
市场机制。
1982年,党的十二大明确提出计划与市场之间的关系是计划为主、市场为辅,市场的作用不可忽视,意味着中国的经济体制开始由“计划经济”逐步转向“计划为主、市场为辅”的社会主义市场经济。随着改革的进行,行政划拨方式在实践过程中的弊端逐渐显露,出现了土地利用效率低下、土地资源浪费严重等问题,行政划拨用地方式的改革势在必行,农村地区承包制的推广为国有建设用地改革提
供了有益的参考。
1987年,广东省深圳市采用市场方式完成了第一宗国有土地50年使用权的交易,首次以市场手段配置资源,现行法律下土地使用权禁止转让的障碍得以破除。随着经济体制改革的发展,我国城镇化迅速发展,土地租赁、入股经营等方式开始活跃起来。1988年修正的《土地管理法》,明确规定实行国有土地有偿使用制度,为土地市场的发展提供了法律保障。进入21世纪以后,国有土地市场得到快速发展,2005-2013年,土地市场规模、价格与市场化程度分别提升113.66%、274.09%和37.07%。“土地收购—储备
—
开发
—
出让
”机制逐渐形成,城市土地“招拍挂”出让逐渐活跃起来
。
1.3全面深化改革的新时期(2012年至现在):从城乡分离到城乡融合发展
2012年,党的十八大提出“推动城乡一体化发展”,在发展城市的同时,也要兼顾农村。2013年,“建立统一的城乡建设用地市场”的提出,拉开了全面深化改革的序幕,市场配置资源由“基础性”逐步转向“决定性”。2021年,中央在全国选取33个地区作为农村“三块地”改革试点。试点开展以来,首宗农村集体经营性建设用地使用权拍卖在贵州省湄潭县成功交易。同年,中央在全国选取15个地区进行“宅基地制度改革”试点,各地区通过探索,在一
定程度上增加了农民的财产收益。浙江义乌作为试点地区之一,宅基地
“三权分置”制度设计方案为其他地区改革提供了参考,为其他地区开展工作提供了一定的经验。而且集体建设用地不能与国有建设用地同权同价的障碍在
2021年修正的《土地管理法》中得以破除,同时为城乡一体化发展提供了保障。
2、我国土地制度改革与市场化改革的历史经验
2.1始终坚持社会主义公有制,充分尊重农民主体地位
全民所有和集体所有是我国社会主义公有制的两种形式。新中国成立以后,党和政府便开展土地改革探索,通过农业合作社、人民公社等改革确定了农村土地集体所有制为农村经济制度之一。保护农民合法权益,既是土地制度改革的底线之一,也
是土地制度改革的出发点和落脚点。发端于安徽凤阳小岗村的家庭联产承包责任制,用集体所有、承包经营的方形式代替了以往集体所有、集体经营的形式,首次实现了所有权和承包权的两权分离,使得生产资料掌握在农民手中。新中国成立
70多年来土地制度的演变与实施都是注重发挥农民的创造性精神、充分尊重农民主体地位、为农民谋利益。
2.2逐步建立以政府主导、市场为主体的资源配置方式
在计划经济时期,所有资源的配置均由政府垄断,实行统一集中的经营方式,政府是改革的主体。在新中国成立初期的土地改革运动中,政府将封建地主占用的土地无偿分配给农民;之后的农业初级社、高级社、人民公社化运动都是由政府主导。自改革开放以后,市场的作用逐渐显露出来,国有土地有偿使用开启了以市场方式出让土地的先河。进入
21世纪后,以“招拍挂”出让土地的交易越来越多,市场配置资源的作用越发明显,尤其是在2013年提出要建立城乡统一的建设用地市场以后,土地市场范
围得到进一步扩大。自
2021年开展“三块地”改革试点以来,各试点地区均探索出相应的成功经验,70多年的变迁表明,“政府主导、市场为主体”的资源配置方式是管理土地资源的根本途径。
2
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3法治化是土地制度与市场化改革的重要保障
新中国成立
70多年来,通过法律的强制性作用推动土地制度的改革,《宪法》《土地管理法》
《中华人民共和国物权法》等一系列法律,以及其他有关行政法规和地方性法规形成了比较完整的关于土地的法律法规体系,为土地制度改革提供了重要法律保障。改革需要勇于实践,
“承包责任制”正是农民自主创新的结果,突破了当时法律法规的限制,促进了经济的发展。但是,如果不遵循法律法规而进行土地制度、市场化改革,或者说钻法律的空子、打擦边球等会引发一系列严重的后果,造成土地资源管理混乱,农民权益得不到有效保障等。从70多年的改革实践来看,“承包制”“土地流转”“三权分置”等改革成功的经验上升到法律法规层面,正是符合我国
国情、中国特色社会主义法治道路的,是改革不断创新的保障。
3、展望
3.1处理好市场与政府的关系,更好地发挥市场的决定性作用
2021年10月,党的十九届五中全会提出了“十四五”时期我国经济社会发展目标,市场经济体制更加完善,通过不断探索,使得产权制度改革和市场化配置取得重大进展,建成高标准的市场体系。因此,未来应该注重政府与市场关系的研究,具体应该包括:政府与市场关系的动态联动研究、征地制度与集体经营性建设用地人市制度的完善、土地市场交易动态模型构建、政府宏观土地调控政策。
3
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2深入推进高标准城乡一体化市场体系建设,提高土地市场化水平
自
2013年国家提出要建立城乡统一的建设用地市场以来,经过几年的试点探索,在2021年修正的《土地管理法》中从法律层面破除农村集体建设用地与国有建设用地不能同权同价的障碍。而且在“十四五”规划中把推进要素市场化改革作为单独的一个章节。因此,未来一段时期内,高标准城乡一体化土地市场体系建设是土地市场发展的重大
目标之一,具体应该包括:土地增值收益与分配体系、城乡统一的建设用地价格测算机制、城市建设用地二级市场体系建设、差异化的土地市场体系与土地金融市场。
3.3深化农地制度改革,助推全面乡村振兴
农地制度关乎广大农民权益,
2021年年底,我国宣布脱贫攻坚的全面胜利,在“十四五”时期重点是全面推进乡村振兴,农地制度改革将成为乡村振兴的重要抓手。因此,未来的研究重点应该包括:土地经营权流转的多元化实现机制、现代化的农村产权制度构建、农村集体建设用地入市改革与农村产业发展、征地制度收益分配改革。
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